制度体系顶层设计的理论经纬

改革的突破口就是制度改革，支撑点就是中国制度改革顶层设计和总体规划

中国改革开放三十多年来，我们坚定不移走中国特色社会主义道路，既不走僵化封闭的老路，也不走改旗易帜的邪路，取得了举世瞩目的成就。今天，制度改革已经进入深水区和攻坚期，单项改革效果弱化，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。要冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，我们必须从理论到实践探索新的制度安排。“顶层设计”理念的提出，正是基于这样的大背景。如果说“人口红利”使我们从低收入国家成功地迈向中等收入国家，那么未来我们从中等收入国家迈向高收入国家，要避免“中等收入陷阱”，则更加要靠改革形成的“制度红利”。推进中国制度改革，要加强顶层设计的分层研究和探索。

怎样全面推进和实施制度改革？必须确立改革的突破口和支撑点。这个突破口就是制度改革，支撑点就是中国制度改革顶层设计和总体规划，以此加强制度供给、完善法律制度、释放制度红利。而要真正破题，必须理论先行，建立理论框架，形成理论支撑。只有如此，才能从思想上聚合各项相关改革协调推进的正能量，更有利于在宏观、中观、微观层面探索制度改革、制度创新的路径。

为什么要从宏观、中观和微观进行分层研究？现行研究制度体系的层次分类方法一般是单一静态结构。实践中一般分为宏观层次（宪法、党章、法律、纲要、规划等体制性安排等），中观层次（相关法律和法规、规则、规章、条例等机制性安排），微观层次（各种具体制度安排、对策、做法和经验）。今天的中国社会政治经济是多元的、系统的、变化的、复杂的，制度顶层设计应该是立体的、动态的。中国制度改革目标模式设定，必须根据分层理论从宏观、中观、微观三个层面探寻制度顶层设计新的理论支撑，进行整体规划，探索与中国发展水平相匹配的现代治理结构，推进国家治理体系和治理能力现代化。

宏观制度建设的整体设计——自发演化与理性建构相结合。从历史现实来看，各国选择什么样的制度是历史和逻辑统一的产物。多元文明和制度之间的共存、竞争甚至冲突必将长期存在。在大国竞争中，准确定位中国制度，发挥优势、扬长避短、抓住机遇、化解危机，将汲取人类成功经验和走中国道路结合，将理性建构和自主演变有机结合，使中国制度不断完善和发展，可以预见，中国制度的世界意义必将逐步显现。

中观安排和推行制度实施——正式制度与非正式制度相结合。一个国家具体的制度形态，受制于一个国家的历史传统、规模大小、人口多少、经济状况、信仰方式等诸多因素，是各国正式制度与非正式制度结合的产物。现代化改革和社会变迁的过程中，一些国家保持了社会稳定，一些国家进入动荡和衰退。要根据具体国情的社会组织程度，理性引领改革，进行顶层设计，推进制度改革。

微观分析和设计制度——人类行为理论与交易费用理论相结合。一国制度的具体形态只能在各种主体相互交往的过程渐进性成型，是各种主体之间相互交往、相互作用和相互博弈的产物。

制度体系顶层设计的组织保障和科学支撑

如果没有高效的执行机构切实加以落实，“顶层设计”即便有着精致完美的规划方案，也不会形成广泛的社会实效

改革的顶层设计应该具有高端战略性、整体系统性、先后次序性和缜密科学性，其中一个重要的特点就是需要中央层面进行的设计，因此，改革的顶层设计是宏观视野，通过改革统筹协调来推进科学发展。全局性改革应当由国家统筹协调，在单项突进与齐头并进难度都增大的情况下，进一步加强统筹主导至关重要。如果没有高效的执行机构切实加以落实，“顶层设计”即便有着精致完美的规划方案，也不会形成广泛积极的社会实效。中共十八届三中全会决定，中央成立全面深化改革领导小组。该机构的成立将有利于把决定内容真正落实到制度、体制、机制建设的层面，形成社会参与机制，凝聚改革动力；将通过建立改革进程的评估、问责、监督机制，营造有利的社会环境和舆论环境。

要建立制度顶层设计的科学支撑系统。一方面，建立完善的经济、社会、政治、文化和环境五位一体的改革进程评估指标体系来衡量改革进程的实际发展；另一方面建立改革实效的反馈机制，对改革过程中暴露的冲突、矛盾和问题，充分听取社会各方面的意见和建议，并进行相应的科学评估。首先，要确立中国制度的经纬坐标，对中国巨大的体制、机制和制度进行现实定位、测量和评估，从提高制度效率的角度进行定性梳理和定量研究，以问题为导向倒逼改革；其次，要建立目标模式，在宏观、中观和微观层面对中国特色社会主义制度进行科学规划；要探索改革路径，研究经济转轨和制度转型的规律，设计实施方案；第三，我们要坚持改革，更要不断创新，探索在现有的大的政治经济框架下，通过功能的改进、结构的调整、细节的完善，既要从顶层设计上确定制度改革的目标模式、变迁路径、过程控制方案，又要从技术细节角度去解决我们面临的问题，例如市场基本制度的完善、利益调整机制的建立、公民有序地扩大参与、权力的制约和监督，等等。

制度决定国家的命运、文明的延续和民族的存亡。推进国家治理体系和治理能力现代化，立足点是中国制度体系的优化。在激烈的大国竞争中，美国力图构建跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋美欧自贸区，建立一个“强西方”、“大西方”。美欧自贸区将占全球GDP的50%、贸易的40%，而日本加入后的TPP占全球GDP、贸易的40%，中国被排除在外。可以预见，在制度规则制定方面就会形成以美国为首的自由经济体联盟同以中国为首的发展中大国之间的对决，形成新的大国竞争的态势。中国要想成为全球大国，要维系经济持续发展的能力，必须推进国家治理体系和治理能力现代化，更要从自身利益出发参与全球的制度、机制与框架设计。到2020年实现三中全会提出的总目标，中国制度具有的世界意义将是中华文明对人类作出的新贡献。

释放“制度红利”的路径和政策

中国的行政审批缺乏让公共权力在阳光下运行的程序

从宏观和历史角度看，中国正处于转变经济增长方式的初级阶段，中国经济面临着投资占GDP比重过高、“刘易斯拐点”迫近和潜在产出增长放缓这三大挑战，财政政策和货币政策的空间逐步缩小成为最高决策者面临的世纪难题。唯一出路是释放“制度红利”——能带来巨大红利的制度改革能够将经济增长与转型包容在一起，通过改革释放新的增量空间来缓冲经济转型带来的压力，实现可持续的健康发展。中国经济要实现成本优势转向技术优势、外需拉动转向内需拉动、投资拉动转向投资和消费并重，打造“中国经济升级版”，许多结构性改革的推进、特别是制度改革需要时间和坚定的政治决心，更需要理论和智慧。

从中观和现实角度看，要转变政府职能，处理好政府与市场、与社会的关系。要结合中国国情和发展水平，经济领域要更多发挥市场配置资源的决定性作用，社会领域要更好地利用社会的力量。例如，关于行政审批制度改革，在现存的审批制度具体执行中，一些审批缺乏具体制度细节和操作程序，中国的行政审批制度设计像个迷宫，缺乏让公共权力在阳光下运行的程序。例如，中国是汽车产业审批最严格的国家之一，几十年过去了，中国的汽车市场被国外品牌全面占领，国产品牌至今无法崛起的事实，让我们必须对行政审批制度的技术和细节进行严肃、认真的反思和研究。　　

从微观和局部看，制度供给不足成为中国经济、社会一系列奇奇怪怪现象和问题的根源。以中国证券市场为例，中国经济全球一枝独秀，而中国股票市场“熊冠全球”，究其原因就在于中国证券市场的制度供给远远落后于市场需求，证券市场的内部制度扭曲和缺失成为股票市场发展的重要障碍，其中最引人关注的就是新股发行制度的利益分配不均、监督和审批合一、制度实施机制缺失和惩罚不力等。要使证券市场具备定价、筹资、融资、有效配置资源、实现金融结构优化五个功能，必须对现行证券市场的制度设计进行根本性梳理，进行较为彻底的制度性改革，才能从根本上解决问题，才能使中国的股票市场重现光明前途。以财政改革为例，中央向地方的转移支付涉及几万亿，至今没有专门法律，建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制任重道远。

康德说：道德是理想的，而制度是现实的；道德是扬善的，而制度是抑恶的。现实的、抑恶的制度顶层设计，更应该是科学的和有理论指导的。

（作者为北京大学立法研究中心兼职教授，近著《中国制度》）